Pourquoi : L’urgence devant le juge administratif

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Publication : mardi 1 septembre 2015 08:00

Écrit par Bayard Julien

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Les cinquièmes états généraux du droit administratif ont permis aux avocats, magistrats et professeurs de faire le point sur les procédures d'urgence devant le Tribunal administratif.

Pascal Eydoux voulait que cette journée permette « d’approfondir les réflexions sur des enjeux communs, notamment sur le rôle du juge administratif dans la protection des libertés et des droits fondamentaux. » Ces états généraux étaient l’occasion de dresser un bilan de la loi sur les référés, quinze ans après son décret d’application et alors qu’ils sont de plus en plus médiatisés : « Dieudonné M’Bala M’Bala », « Google contre CNIL », « VTC contre taxis », « Vincent Lambert »…  En quinze ans, le référé s’est bien inséré dans la pratique des juridictions.

Le temps de l’administration qui peut jouer la montre n’est pas celui du justiciable qui doit faire face à l’activité administrative. En prison, l’administration a besoin de décisions rapides. Le temps du juge est celui de la prise de décision indépendante et impartiale. Chaque année, 15500 référés d’urgence sont pris dans des délais très brefs, dont 3500 référés libertés. Le Conseil d’État statue aussi tous les ans sur 300 affaires dont la moitié sont des appels de référé liberté. Le taux d'appel des décisions en référés se situe en dessous de 10 %. Les référés libertés font exception à 16 %. Le taux de succès de ces recours en cassation est de 7 %.

« Les avocats ne pourraient plus travailler sans le référé » affirme Jean-Jacques Israël, avocat au barreau de Paris et doyen de l’université Paris Est Créteil Val-de-Marne. Pour Pascal Eydoux, le référé permet de compléter, diversifier, sécuriser la boite à outil du juge par des instruments de droit pour développer la procédure participative. Il offre une vraie réponse et un défi de permettre aux clients de contractualiser leurs contentieux. Il allège la charge du juge mais lui permet de conserver son rôle d’arbitre.

Le référé, création de la loi du 15 juin 2000

Le référé est un recours jugé sur le fond. Il veut apporter en temps utile une réponse adaptée aux litiges présentant un caractère d’urgence. Sa procédure est caractérisée par une grande souplesse basée sur le « soft law » et l’importance de l’oralité dans les débats. Il permet de demander au juge des référés – un magistrat statuant seul – d’ordonner toute mesure nécessaire à la protection d’une liberté fondamentale.

Le référé permet de demander des mesures provisoires afin de régler des cas urgents, et des mesures d'instruction comme une expertise pour établir des preuves avant le procès. Il peut se prononcer sur l’inconstitutionnalité, la compatibilité des lois, le droit européen, le droit des contrats, les décisions d’expulsion des étrangers… Il existe deux principaux types de référés : « suspension » qui arrête une décision de justice et « liberté » qui préserve les libertés fondamentales d’une personne menacée. Un tiers des référés concernent des décisions d’éloignement des étrangers.

La procédure complète un premier procès. Elle permet de modifier les décisions et d’enlever les vices, d’où parfois une confusion entre juge des référés et juge de la médiation, dénoncée par les intervenants. Un référé permet cependant d'obtenir des dommages et intérêts en attendant le résultat du procès principal qui porte sur le fond et la totalité des litiges. Les mesures ordonnées par un référé sont provisoires et peuvent être contredites par le tribunal en charge du procès principal. Elles fonctionnent avant la fin du procès si la décision est favorable. La justice des référés statue lorsqu’aucune contestation ne peut remettre en cause la décision soit par des mesures uniquement conservatoire. La décision du référé clôt souvent l’instruction. Le non-respect de cette décision entraîne le dessaisissement de l’affaire.

Améliorer les droits de la défense

La loi de 2000 fut un aggiornamento qui a transformé le rôle du recours pour compléter le « sursis à exécution », tout en affirmant la place des juges. Il a demandé d’adapter le rythme de la procédure pour obtenir une plus grande réactivité, faisant du juge des référés, un défenseur de premier plan. Le recours n’est ainsi plus une contrainte organisationnelle mais un mode déterminé et définitif d’application du droit administratif (urbanisme, droit des contrats, conseil aux collectivités locales).

Dès ses débuts, le référé s’est montré innovant, rompant avec les règles professionnelles et procédurales. Il a permis une accélération du dialogue par le passage des écritures aux observations orales. Il s’est traduit par des décisions plus compréhensibles pour le justiciable car, comme le rappelle Pascal Eydoux, «  il est compliqué d’expliquer au justiciable que la décision est irrégulière mais qu’il n’y a pas d’urgence ». Pour Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’État, cela ajoute « plus de proximité » et permet de mesurer le « bon fonctionnement et de l’efficacité de la Justice, donc la bonne santé de la démocratie. »

Le référé a changé les statistiques, la culture du travail et les réflexes et méthodes. Il permet une plus grande autonomie de la procédure. L’audience du référé permet souvent de révéler les faiblesses d’un dossier et suggère parfois les moyens d’y remédier. L’autonomie du référé tend à s’affirmer et des aménagements vont pour s’affiner. Les exigences du référé supposent un aménagement de certaines règles du droit administratif comme la voie de fait. Le Conseil d’État propose alors de créer un « référé conciliation », mode alternatif de règlement de différend.

Une nouvelle culture de l’urgence

En introduction, Pascal Eydoux estimait que  « c’est à l’excellence des procédures d’urgence que l’on mesure l’efficacité d’une juridiction. » Jean-Jacques Louis, président du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne, a témoigné de l’urgence au niveau d’un juge administratif de premier degré. Lui voit l’urgence comme permettant d’aller plus vite et de casser la lenteur du juge. Pour lui, la culture de l'urgence a modifié la pratique du juge administratif, qui a dû apprendre à découpler « urgence et sécurité juridique ». La multiplication de la forme des référés a modifié les comportements : le juge est désormais obligé de prioriser. Il ne respecte plus la coutume du FIFO (First in First out – premier arrivé, premier traité). Pour lui, « une culture générale de l’urgence dépend du nombre de spécialistes en droit administratif dans chaque barreau. »

La culture de l’urgence signifie que l’impératif est repris et amplifié par d’autres pouvoirs donnés au juge administratif. Actuellement, les retards se surveillent et les délais sont encadrés. L’urgence a introduit plus de fluidité dans la procédure faisant du temps réel le temps administratif. Le temps du juge est devenu celui de la prise de décision. Le référé a estompé les différences entre l’action administrative et l’intervention juridictionnelle dans la procédure de décision. Il a engagé la crédibilité du juge qui ne peut pas prendre autant de temps que les décisions d’une administration qui se heurteraient à des obstacles. Ce pourquoi le juge de l’urgence fait une utilisation accrue de droit souple.

Bernard Stirn, président de la section Contentieux au Conseil d'Etat, demande « plus de sécurité juridique et une procédure d'urgence pour certains marchés », que l’on puisse apprécier l’urgence de manière plus libérale. Sébastien Bracq, avocat au barreau de Lyon et membre du CNB, développait les outils du juge du référé pour mettre en œuvre l'urgence dès le rendu de l'ordonnance. Car pour lui,« la compétence des avocats est de savoir justifier rapidement l’urgence. » Les avocats espèrent désormais beaucoup du cyber-référé et du développement de conventions type. Pour le président du CNB, Télérecours doit devenir un mode définitif et l’accès dématérialisé à certaines juridictions comme e-Barreau doit être plus automatique. 

Les procédures d'urgence ont dévoilé le rôle du juge administratif et elles lui ont permis d’approfondir son contrôle. Le juge de l'urgence est devenu un juge de l'évidence. Ces états généraux auront également permis d’explorer le champ de l’urgence devant le juge administratif, au travers de quatre perspectives : « urgence et protection des libertés économiques », « urgence et droit de l’urbanisme et de l’environnement », « urgence et protection des droits fondamentaux » et « urgence et mise en œuvre des plans de sauvegarde de l’emploi ».

Ecrit par : G. Vialy et J. Bayard