L'équilibre des pouvoirs en France est-il «une illusion»

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Publication : mercredi 1 août 2018 08:32

Écrit par Bayard Julien

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«La Vème République repose sur deux piliers : un président élu au suffrage universel direct, et une majorité stable, disciplinée et cohérente à l'Assemblée nationale.»

«La Vème République repose sur deux piliers: un président élu au suffrage universel direct, et une majorité stable, disciplinée et cohérente à l'Assemblée nationale». Mais peut-on pour autant parler d'un pouvoir législatif à la botte de l'exécutif ? Les opposants à la «Vème» ne manquent pas d'arguments: ils relèvent tout d'abord que le gouvernement, censé être soumis au contrôle du Parlement, est en réalité soumis à celui du président. En témoigne la démission du premier ministre Michel Debré en 1962, à la suite de son désaccord avec le général de Gaulle qui veut organiser un référendum pour faire élire le président au suffrage universel. On peut aussi citer le cas de Jacques Chaban Delmas, poussé à la démission en 1972 par le président Pompidou qui n'apprécie pas projet de «Nouvelle société» développé lors de son discours d'investiture en 1969. Plus proche de nous, on peut aussi considérer le départ de Jean-Marc Ayrault à la suite de la débâcle socialiste aux municipales de 2014 comme un limogeage par François Hollande, qui le remplace par Manuel Valls.

 Six leçons de communication 

«Mais dans la pratique, une grande partie des pouvoirs du président n'existent que grâce à la majorité qui le soutient», nuance. «En cas de cohabitation, le gouvernement reprend tout son pouvoir et détermine seul la politique de la nation.» Cela fut le cas à trois reprises: de 1986 à 1988, lorsque le socialiste François Mitterrand nomma Jacques Chirac (président du RPR) à la tête du gouvernement, après la victoire de la droite aux élections législatives. Puis de 1993 à 1995, lorsque François Mitterrand nomma Edouard Balladur (RPR) ; et entre 1995 et 2002, lorsque Jacques Chirac perdit la majorité en provoquant des élections législatives partielles. il dû confier Matignon au socialiste Lionel Jospin.

«Il est assez logique que les Français donnent au président qu'ils ont élu une majorité confortable pour agir.»

L'hypothèse d'une cohabitation s'est très largement réduite depuis le passage du septennat au quinquennat en 2000, suivi en 2002 d'une inversion du calendrier électoral qui place désormais les élections législatives 30 jours après le scrutin présidentiel. «Dans cette configuration, il est assez logique que les Français donnent au président qu'ils ont élu une majorité confortable pour agir». Emmanuel Macron s'est d'ailleurs personnellement impliqué dans la campagne pour les législatives, appelant à l'élection d'une majorité forte. Mais là encore, cette nouvelle configuration ne rend pas pour autant le président de la République tout puissant. «On l'a vu avec François Hollande, dont l'action a été constamment entravée par les “frondeurs” de sa propre majorité, notamment au moment de la loi travail».

L'équilibre entre les pouvoirs exécutif et législatif est donc clairement à la défaveur du premier. Mais donner plus de pouvoir au Parlement sans perdre en efficacité relève de la gageure. «Il y aurait deux moyens d'atténuer l'autorité du président de la République: soit en supprimant l'élection du président de la République au suffrage universel direct, ce qui est inconcevable tant les électeurs y sont profondément attachés. Reste à instaurer une proportionnelle intégrale, pour éviter l'émergence d'une majorité aux commandes du président. Mais l'exemple allemand, où on ne sait toujours pas qui va gouverner près de cinq mois après le scrutin, ne plaide pas en la faveur de ce modèle.» La révision constitutionnelle en cours de préparation prévoit l'instauration d'une dose de proportionnelle, qui pourrait concerner jusqu'à une centaine d'élus. Les concours restent encore flous, mais il semble peu probable qu'Emmanuel Macron prenne le risque de renoncer au fait majoritaire propre à la Vème République.

Ecrit par : G. Vialy et J. Bayard 

La Constitution décodée

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Publication : samedi 1 septembre 2018 17:01

Écrit par Bayard Julien

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Si nul n'est censé ignorer la loi, encore faut-il que tous puissent la comprendre

L’« affaire Benalla » a ravivé un débat autour d’un principe constitutionnel cardinal : la séparation des pouvoirs.

Davantage que le principe lui-même, c’est sa logique qu’il faut comprendre pour cerner le fonctionnement et l’articulation des institutions étatiques. Car la séparation des pouvoirs n’a pas tant vocation à séparer et isoler les pouvoirs qu’à établir une collaboration entre eux, leur permettant de se contrôler et de se limiter mutuellement.

Alors que les constitutionnalistes ne sont pas unanimes, c’est bien le principe de la séparation des pouvoirs qui interdit au Président de la République d’être auditionné par une commission d’enquête, alors même que sa logique pourrait justifier l’inverse.

En effet, au nom de la séparation des pouvoirs et parce que les pouvoirs sont « séparés », le Président ne devrait pas pouvoir se rendre au Parlement et le Parlement ne pourrait pas s’immiscer dans les affaires du Président. Mais au nom de la logique de la séparation des pouvoirs, de même que le Parlement contrôle le Gouvernement, le pouvoir législatif peut contrôler le pouvoir exécutif et tout le pouvoir exécutif, y compris le Président.

De surcroît, l’article 67 de la Constitution, qui fixe le statut du chef de l’État, lui interdit de témoigner devant une « juridiction ou autorité administrative ». Le Parlement et une commission ne sont ni l’une ni l’autre, nul n’oserait le contester.

Pourtant, le Président de la République ne peut se rendre devant une commission d’enquête. Le principe et la logique de la séparation des pouvoirs l’en empêchent et notre Constitution l’interdit.

La séparation des pouvoirs, d’abord, expressément garantie par l’article 16 de la Déclaration de 1789, est classiquement invoquée pour justifier une séparation stricte entre le Parlement et le Président lui-même. Mais on a vu que l’interprétation inverse pouvait être avancée.

L’article 67, ensuite, pose le principe d’irresponsabilité absolue du Président de la République, en son premier alinéa. Il constitue ainsi la prolongation du principe de séparation des pouvoirs : il « n’est pas responsable des actes accomplis en cette qualité », en dehors des cas prévus par la Constitution. Il s’agit des articles 53-2 (cour pénale internationale), 68 (destitution). Il faut y ajouter l’article 6, dont on peut déduire que, désigné directement par le peuple, le Président n’est responsable que devant celui-ci.

Être responsable ne signifie pas seulement voir sa responsabilité engagée. Cela signifie répondre de ses actes

D’aucuns soutiennent toutefois deux arguments permettant de limiter le sens du premier alinéa de l’article 67 et de justifier une audition du Président. D’une part, cette dernière ne serait pas expressément interdite, donc elle serait permise. D’autre part, par une simple audition, la responsabilité du Président ne serait ni engagée ni mise en cause, ce que seul prohibe cette disposition.

Ces arguments ne tiennent pas.

Quant au premier, l’interdiction se déduit précisément de l’irresponsabilité, de la séparation des pouvoirs et de l’article 18 de la Constitution, que l’on peut également invoquer utilement car il énumère strictement les moyens par lesquels le Président peut intervenir au Parlement : par voie de message ou en convoquant le Congrès. On peut d’ailleurs ajouter que rien n’interdit expressément au Président de la République d’être à l’initiative d’une loi, mais que l’on déduit de l’article 39 de la Constitution que ce dernier limite cette initiative au Premier ministre et aux parlementaires.

Quant au second, être responsable ne signifie pas seulement voir sa responsabilité engagée. Cela signifie répondre de ses actes. Or l’article 67, al. 1er est extrêmement clair : le Président ne peut pas répondre de ses actes accomplis en cette qualité.

Lorsque le Gouvernement est interrogé par les parlementaires ou que ses membres sont convoqués devant une commission d’enquête, sa responsabilité n’est pas « engagée », comme elle l’est lorsqu’il fait l’objet d’une motion de censure, laquelle ne peut être déposée qu’à l’Assemblée nationale. Pour autant, c’est parce qu’il est « responsable devant le Parlement », qu’il doit répondre aux parlementaires qui l’interrogent ou le convoquent, que ce soit à l’Assemblée ou au Sénat.

En revanche, ce principe d’irresponsabilité du Président ne concerne pas la présidence de la République : celle-ci, en tant qu’institution et les membres qui la composent, à l’exception du Président, peuvent effectivement faire l’objet d’un contrôle. Ils doivent répondre de leurs actes et sont tenus de déférer à une convocation devant une commission d’enquête.

La formule répétée par tous les collaborateurs du Président de la République, selon laquelle ils ont été « autorisés » par lui à venir devant la commission, est parfaitement infondée. En ne se présentant pas devant une commission d’enquête qui les convoque, ils s’exposeraient à des poursuites pénales.

Cela vaut tout autant à l’égard d’Alexandre Benalla lui-même, qui peut faire l’objet d’une audition. Mais il ne pourra pas évoquer les faits qui font l’objet de poursuites juridictionnelles, donc de ses mises en examen. D’ailleurs, lorsque Jérôme Cahuzac fut auditionné par la commission d’enquête le concernant, il était déjà mis en examen.

Enfin, si l’on veut atteindre le chef de l’État, il reste deux possibilités. L’une sera utilisée mardi 31 juillet : les motions de censure contre le Gouvernement, déposées par Les Républicains et les groupes parlementaires de gauche. L’atteinte est indirecte car c’est le Gouvernement qui est visé. Mais elle est justifiée, car c’est le Gouvernement qui est responsable, lequel tire d’abord sa légitimité de sa nomination par le Président de la République, avant de la voir confirmer, éventuellement, par l’Assemblée : c’est ici la logique de la Ve République.

L’autre sera peut-être utilisée plus tard, en fonction de ce que décident les parlementaires, à la lumière des auditions qui auront encore lieu : l’engagement d’une procédure de destitution, s’ils considèrent que le Président a commis un « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat ». La procédure est contraignante et traduirait la gravité de la situation. Mais elle peut être initiée par les sénateurs.

Telle est la logique de la séparation des pouvoirs, telle est la logique du fonctionnement de notre État, telle est la logique d’État ; qui n’est pas la raison d’État.

Le nouvel espace réservé aux journalistes accrédités de manière permanente à la présidence !

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Publication : dimanche 1 juillet 2018 18:10

Écrit par Bayard Julien

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L’Elysée boute les journalistes hors du palais

Emmanuel Macron a décidé de délocaliser la salle de presse invoquant sa modernisation et son agrandissement pour accueillir plus d’accrédités.

Tout un symbole. Emmanuel Macron, qui verrouille d’une main de fer – sans gant de velours – sa communication, a décidé de délocaliser avant l’été la salle de presse de l’Elysée qui donne sur la cour d’honneur du palais. Le nouvel espace réservé aux journalistes accrédités de manière permanente à la présidence, notamment les agences de presse (AFP, Reuters, etc.), sera désormais situé au 4, rue de l’Elysée, qui longe l’hôtel d’Evreux.

Evoquée depuis l’arrivée de la nouvelle équipe présidentielle, cette idée a suscité dès le début une levée de boucliers des journalistes, pour qui voir les allées et venues dans la courdu palais donne des indications précieuses sur l’activité du président. Huit mois plus tard, les conseillers de M. Macron évoquent un projet immobilier global prôné par la Cour des comptes. « Il va y avoir une série de travaux », a expliqué, il y a deux jours, le chef de l’Etat, promettant des « concertations ».

« Des privilèges tombent »

Invités à une réunion à l’Elysée, mercredi 14 février, pour évoquer les aménagements de leur futur espace de travail, les journalistes ont pu constaterque les grandes lignes du projet avaient déjà été décidées. Les conseillers en communication du palais ont reconnu que ce projet de déménagement relevait d’une « décision unilatérale, sans concertation ». « Il y a des privilèges qui tombent », ont-il ajouté. « La présence de ce lieu au sein du bâtiment principal ne relève pas d’un “privilège”, mais résulte de la volonté de transparence des présidents de la République, constamment réaffirmée depuis 1974 », a aussitôt répondu, dans un communiqué, l’association de la presse présidentielle, en demandant de « reconsidérer » cette décision.

Niant toute volonté d’écarter les journalistes, l’Elysée invoque la modernisation et l’agrandissement de la salle de presse qui permettra d’accueillir plus d’accrédités. En guerre avec les médias, le président américain, Donald Trump, avait créé l’émoi juste avant son investiture en menaçant de déménager la briefing room dans une pièce plus grande en dehors de la Maison Blanche, avant d’y renoncer. A l’époque, les mêmes arguments étaient avancés par son administration qui expliquait qu’un plus grand nombre de médias, y compris des blogueurs, pourraient venir y travailler. Dans la nouvelle salle de presse de l’Elysée, les jeunes chaînes d’information continue auront désormais leurs places attitrées.

L’actuelle salle de presse a été installée à l’intérieur des murs du palais par Giscard. En 1984, Mitterrand l’avait transférée dans la cour d’honneur, dans un souci de transparence. « Ce déménagement est-il vraiment une priorité alors que cette salle avait été entièrement refaite pendant le quinquennat de Nicolas Sarkozy ou alors une volonté d’éloigner la presse du pouvoir ? », s’interroge l’ex-communicant de l’Elysée (2007-2012) Franck Louvrier, avant de conclure : « La distance n’empêche pas la critique… »

Ecrit par : G. Vialy et J. Bayard